再论自然保护区立法诸问题

    ——兼评《自然保护地法》与《自然保护区域法》之草案稿

  摘要:自然保护区立法问题在我国理论界、实务界早有广泛的讨论,但一直未形成基本共识;全国人大环资委组织起草的《自然保护地法》(草案征求意见稿)与《自然保护区域法》(征求意见稿草案)的先后出台,有关争议似乎显得更为扑朔迷离;文章基于对自然保护区建设与管理理论和实践的认识,结合两草案稿的框架安排,就新立法的理念、模式、名称、定位、调整范围及基本制度范畴等诸问题再做探析,希有助于澄清某些认识,克服当前自然保护区立法中的部分思维障碍。
    关键词:自然保护区 法律调整 立法理念 制度设计

  
    一、核心概念的阐释暨题述引言


    自然保护区是当代人类为保护自然环境和自然资源,应对日益加剧的生态破坏挑战而采取有效措施的产物,是体现人与自然和谐发展最具体最直接的场所。何谓“自然保护区”?国际社会并没有完全一致的表述。世界自然保护联盟(IUCN)将“protected area”(中译文为“保护地”)定义为:通过法律及其它有效方式,特别用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋。该定义已得到国际社会的普遍认同,故从宽泛意义讲,自然保护区可简单理解为“受到人为保护的特定自然区域”。“特定自然区域”是指具有科研、经济、生态、旅游等价值的自然景观区域,具有一定的代表性、稀有性和生物多样性,包括各种典型的重要生态系统、珍稀濒危动物和植物的天然分布区、天然风景区、水源涵养区、重要化石产地,以及具有特殊意义的自然遗迹、地质地貌等;“人为保护”则指由政府、团体和个人采取措施,保护特定自然区域,使其避免或减少人类活动的破坏[1]。建立自然保护区域的目的即在于维持一定生态过程与生态系统的稳定、保护生物多样性及维护某种地理地质景观或历史文化价值等,这是世界各国通行有效的自然保护重要举措,也是《生物多样性公约》、《拉姆萨湿地公约》、《世界遗产公约》以及“人与生物圈”项目普遍要求各缔约国应承担的一项共同性的国际环境责任。在各国,往往是环境质量最好的自然环境、最好的自然景观和地质遗迹、最多样化的野生生物及其栖息地与生境、最关键的生态平衡要素等,大都已被纳入自然保护区域中[2];而为了明确自然保护区域的地位、规范其建设与管理,各国普遍颁布有专门的立法或构建有系统的相关法律制度。可以说,一个国家的自然保护区域面积与管理水准特别是其法治化程度,已经成为衡量其文化、科学和经济发展水平的重要标志。
在我国,迄今虽已建立各类各级自然保护区2000余个,约占国土总面积的15%,但是相关立法调整相对滞后,各项管理措施不尽到位——其主要表现:仅有的《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》及其它相关立法,与自然保护区现实发展和管理需要存在较大差距,长期沿袭的“孤岛式封闭管理”模式已显落后,缺乏完整统一的标准规范,难以合理调整自然保护区在设立和保护管理中的各种利益关系或矛盾冲突,如建立自然保护区的生态环境利益与区域经济发展之间存在矛盾、跨行政区自然保护区的利用和管理缺乏有效的沟通协调、管理体制不顺、权责不清、公众参与和社区管理机制不完善、自然保护区土地使用权属不明等等。为此,学界与实务界一直在呼吁制定一部具有综合调整意义的自然保护区立法,颇有必要且意义重大。全国人大环资委组织新起草的《自然保护地法》(草案征求意见稿),(简称“草案稿I”)与《自然保护区域法》(征求意见稿草案),简称(“草案稿Ⅱ”)或许正应时而出。不过,人们对该两部草案稿的评价不一,有赞有弹,争议颇大,可能会影响该立法进程。本文基于对自然保护区建设与管理的理论和实践认识,结合新立法草案稿的设计框架,拟就我国自然保护区新立法的模式、定位、调整范围及重要制度范畴等再做探析,以求教于同仁。

    二、将我国自然保护区纳入法律综合调整的现实动因与应然性


    在我国,自然保护区通常被理解为:国家为了保护自然环境和自然资源,促进国民经济的持续发展,将一定面积的陆地和水体划分出来,并经各级人民政府批准而进行特殊保护和管理的区域[3]。但我国至今尚未建立自然保护区统一的界分标准,与国际上自然保护区域相对应的分类体系(即严格的自然保护区、国家公园、自然遗迹、物种栖息地管理区、景观保护区和资源管理保护区等)相比较,我国自然保护区仅限于具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中区、有特殊意义的自然遗迹或景观,并不包括各类国家公园、各类文化景观及历史保护区。显然,我国自然保护区的体系标准并非十分清晰,这反映在立法调整及建设管理工作方面显得较为混乱,客观上需要一套法律体系来规制。
一般来看,自然保护区的主要功能是促进人与自然的和谐,重在保护自然环境和生物多样性,维持生物遗传资源、生态系统服务功能和自然景观资源的可持续利用,为科学研究、科普宣传、生态旅游等提供基地[4];其突出特点在于作为一种区域生态环境保护形式,通过采取特殊立法措施对一定区域生态环境及其中的重要生态因子和自然因素进行特殊保护和管理的一种地域保护制度。
    我国目前有关自然保护区的立法现状可概述为:首先,《宪法》作为国家基本大法,确立了保护和改善生活环境与生态环境、保障自然资源的合理利用、保护珍贵的动物和植物、保护名胜古迹等原则;《环境保护法》作为环保领域的基本法律,其中涉及到自然资源保护的要求和自然保护区的污染防治问题,成为自然生态与资源保护专项立法的重要依据;1994年国务院颁布的《自然保护区条例》是规范我国自然保护区最直接和最重要的专门法规,确定了自然保护区建设和管理的基本法律制度;而依据《自然保护区条例》,各类自然保护区的主管及相关职能部门制定了一些行政规章,如《海洋自然保护区管理办法》(1995.国家海洋局)、《地质遗迹保护管理规定》(1994.地质矿产部)、《水生自然保护区管理办法》(1997.农业部)、《自然保护区土地管理办法》(1995.国家土地管理局、国家环保局)等;不少省(市、区)亦制定有相应的针对省级自然保护区或其它重要自然保护实体的管理办法或实施条例。另外,与自然保护区管理相关的其他法律法规,包括《森林法》、《草原法》、《野生植物保护条例》、《水产资源保护条例》、《风景名胜区管理条例》等,均涉及有自然资源(保护区)的某些规定;《中国湿地保护行动计划》、《中国生物多样性保护行动计划》、《全国自然保护区发展规划纲要(1996年-2010年)》、《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》等非法规性的政策文件也为自然保护区的建设与管理提供了指导依据。
    总的来说,前述有关自然保护区的法律法规及其它政策纲要,大多是在一定程度上适应了不同时期各类自然保护区建设与管理的规范化需要;然而,这些调整规范或制度要么表现为过于抽象、原则,要么显得分散、零乱,尤其是那些规章与管理办法、规划纲要,基本上是基于孤岛式管理的理念而制定的,没有足够反映生物或生态区域规律、没有完全贯彻将促进人与自然的和谐以及将保护、发展、利用统筹兼顾的科学发展观;相关立法彼此缺乏必要的交流与协调,尚未形成基于科学的自然保护分类标准的一套合理的法律体系。若根据现今国际社会有关自然保护的一般要求,某些法规或规章甚至已出现许多违背自然生态保护原则或规律的情形。如过于强调植树造林、忽视生态恢复与维持生态功能的完整性,没有重视控制外来物种的入侵,忽视土地权属与保护区管理权分割的问题,忽视自然资源保护与当地居民社区发展利益、建设发展数量与质量之间矛盾的协调;未能建立合理有效的经费投入保障机制,未能建立相关部门的协调机制与切实可行、较为理顺的监管体制;法律规制内容粗略单薄,不能适应新情况或解决新问题;有关法律责任的规定不严、追究机制不灵、衔接不顺、内容不全等等。所以,根据相关国际公约对各国建立自己的自然保护分类系统及统一标准及规范管理运行机制的要求,针对自然资源与生态环境的整体性和特殊性,我国需要一部统一的综合性法律对我国自然保护区予以系统调整规制,并以之为基本依据,再构建针对生态系统类型保护区、生物物种保护区、自然遗迹保护区、国家公园和景观保护区、资源管理保护区等协调相应的法规、规章、办法及标准规范,甚至通过“一区一法”模式来完善各保护区域的管理规章,从而形成一个较完整的自然保护法律体系。
    无可否认,环境污染和生态破坏是我国现阶段环境问题密切相关的两个方面,且彼此具有复合效应,不可偏向或忽视哪一方面。不过,既往我国环境资源立法侧重于环境污染防治、轻自然保护的倾向很明显。譬如,普遍认为,作为环境基本法的《环境保护法》的污染防治色彩较浓就是典型例证;尚未制定有一部针对自然保护和生态建设有综合调整意义的专门法律。国务院发布的《全国生态环境建设规划》(1998)、《全国生态环境保护纲要》(2000)也仅粗略勾勒了我国自然保护和生态建设的原则范畴,但其调整效力甚至还达不到《自然保护区条例》之行政法规层面,这就表明我国自然保护的法律调整范围还未定型[5]。虽然建立自然保护区是保护自然环境与自然资源的一种最严格有效的形式,但若无法律的综合调整与系统规制,片面追求规模数量而不重视质量内涵,难免使得保护流于形式。我国现虽有一系列针对某些自然资源的单项法律,如《土地管理法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》、《草原法》等,但其基本上侧重于维护自然资源的可持续利用,这与自然保护区建设与管理重在维护保持之独特性能不相一致。
    自然保护区综合立法首要目的是保护自然生态利益,以反映区域生态规律作为基本特点和出发点,有针对性地对特殊区域采取严格有效的法律措施,统一调整各种相关利益冲突与社会关系,以维系特定区域自然的天然本底,不断提高区域环境品质,因而其比污染防治法或单项自然资源立法的起点更高、规制更严格。由此表明,提高自然保护区法律调整的立法规格与规范系统性,确有现实的必然性。

    三、我国自然保护区新立法模式的选择、立法名称的确立及调整范围的界定

    (一)关于立法模式
    从世界范围来看,有关自然保护区立法模式主要包括两种:一是单项(类型化)的专门立法。如美国于1916年颁布的《国家公园署组织法》、1966年颁布的《国家野生生物避难所体系管理法》、1964年颁布的《荒野法》、1972年颁布的《海洋保护研究和避难所法》;加拿大于1930年颁布的《国家公园法》、1973年颁布的《加拿大野生动物法》;韩国有《自然公园法》、《鸟兽与禁猎区法》、《无人居住岛屿生态系统保护法》、《湿地保护法》等。其分别涵盖这些国家多种类型的自然保护区域。二是统一的综合性立法。如日本于1972年颁布了其第一部以自然环境保护为目的综合性法律即《自然环境保全法》,1993年修订其原先的《公害对策基本法》,将公害防治和自然环境保护一并考虑形成了统一的《环境基本法》,此外也有针对自然公园、野生生物保护和林地保护等专门法律;韩国1991年颁布的《自然环境保护法》,涵盖了自然环境保护的基本方针、发展规划、自然环境调查、生态系统保护区的建设与管理、动植物引进及其管理等诸方面的规定;俄罗斯1995年颁布的《俄罗斯联邦特保自然区法》,全面规范了各类自然保护区域的性质、资源权属、批准程序及主要管理制度;新西兰先后于1971年颁布具有综合立法意义的《保护区法》、1987年颁布《(自然)保护法》[6]。澳大利亚制定于1992年的《自然保护法》与其《环境保护法》共同构成其环境法领域两大综合性立法。
    我国至今没有专门的自然保护与生态建设基本法;《环境保护法》中有关自然保护的规定过于原则与简略,缺乏必要的制度性规定或较详尽的法律规则。而无论是基干我国环境保护与生态建设的现实需要,还是根据环境法律体系建构的理论依据,制定一部能涵盖我国各类型自然保护区建设与管理诸方面法律制度的综合性立法确有必要,即首先要将现行的《自然保护区条例》上升为法律层次,在此前提下,再整合、充实、完善针对各基本类型的自然保护区的专门立法,以形成一个较为完整的有关自然保护区域的法律体系。这既合乎世界大多数国家的一般趋势,亦完全符合我国立法通例。
    (二)关于新立法名称
    就我国自然保护区新立法名称的表述,现有“自然保护区法”、“自然保护地法”“自然保护区域法”之三种主张,新立法草案稿先采用了不少学者所力倡的“自然保护地法”名称,后代之改用“自然保护区域法”。其个中缘由颇耐人寻思。诚然,“自然保护区法”与“自然保护地法”之两名称虽只有一字之差,即如有人所述“无所谓的差异”,关键是在于立法表述的内涵界定;也有人认为“自然保护地法”有立法理念创新之意,也是同国际接轨(即近似于IUCN所用的“protected area”中译名“保护地”)的体现。然而,在我们看来,如此更改,除了形式上的“标新立异”而并无多大实际意义,反而招致一系列相关法律法规及规章纷纷要进行无谓的修改,并造成执法、行政监管乃至人们守法诸环节的混乱,不足为取。其理由在于:一是“自然保护区”已由我国沿用数十年,有着较丰富的法律本土文化内涵,其字面意义通俗易懂,广为传颂;反之,“自然保护地”对国人而言是一个全新概念,似乎只限于陆地自然保护区域而不包括海域、内陆水域,让人可能产生误解;二是现有大量的相关立法已经普遍采用“自然保护区”的名称,一旦改用新名称,是否意味着有关立法表述也要接连进行非实质性的修改,岂非浪费立法资源?三是草案稿I中的核心定义(即第二条“本法所称自然保护地,是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布地、有特殊意义的自然遗迹和自然景观等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域”)与原“自然保护区”的定义表述内容并无实质差异,一字之改,并不当然意味着新法调整范围的扩大,即将风景名胜区、地质公园等纳入了其中;四是在国际上亦闻所未闻“自然保护地”的名称,IUCN “protected area”一词被译为中文名“保护地”,也只是国人的一种译法而已,并非法律上的规范或通用术语。然而,草案稿Ⅱ之所以新创“自然保护区域法”的名称,可能是因为已意识到“自然保护地法”名称招致各界普遍反对的缘故。不过,该新名称同样不宜取用。暂且不论草案稿Ⅱ整体框架设计的意图是否科学合理,而只从学术研究实证的角度来看,大凡知道,“(自然保护)区域立法”是一个学理研究的概念或政策纲领性文件中的术语,譬如“ⅹⅹ区域立法研究”、“加强ⅹⅹ区域立法”等等,尽管自然保护区立法含有调整区域环境关系、改善区域环境质量生态状况之目的,这也仅仅是一种抽象化的调整方针或理念,并不意味着自然保护立法就是区域性立法,国内外实践中亦几乎找不到“ⅹⅹ区域法”之具体立法名称的表述。
    所以,继续沿用“自然保护区”的名称,与立法理念的创新、新立法综合调整意义的凸显并不矛盾,关键是在于立法定义表述的内涵是否有充实创新的地方,同时不失立法创新要保持必要的历史继承性与现实稳定性。
    (三)关于新立法调整范围
    我国现行的《自然保护区条例》所调整的是严格意义上的自然保护区,即单一科研类型的自然保护区,以往也称为“科研保护区”;其主要目的是为了拯救某些濒于灭绝的生物物种,监测人为活动对自然界的影响,研究保持人类生存环境条件和生态系统的自然演替规律,寻求合理利用自然资源的科学方法。参照世界自然保护联盟(IUCN,1994)有关保护地管理分类体系,国际社会一般将自然保护区按性质可划分为严格的自然保留区及原野地区、国家公园、自然遗迹、物种栖息地与经营管理区、景观保护区和资源管理保护区等6类。根据我国国家环保局于1993年批准的《自然保护区类型与级别划分原则》,自然保护区分为三个类别九个类型,即:自然生态系统类型(森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型)、野生生物类型(野生动物类型和野生植物类型)、自然遗迹类型(地质遗迹类型、古生物遗迹类型)。显然,我国在立法层面尚并未将国家公园(森林公园、地质公园)、风景名胜区、海洋保护区、生态功能保护区、历史文化遗迹纳入自然保护区的范畴。顺应国际社会自然保护与生态建设的一般趋势,我们要从更广阔的角度来认识和发挥自然保护区的生态、社会、经济、科学、文化多方面的价值和作用,立法应当扩大自然保护区立法的调整范围,以更有效保障和全面保护我国具有重大生态、科研、经济乃至景观美学意义的区域。当然,立法保护范围的扩大应有经科学论证的界定标准,不能背离自然保护区立法目的与主旨——重在保护和恢复自然系统结构和功能,维护生物多样性与生态安全的“底线”,且要符合我国现阶段自然保护与生态建设的国情。在实践中,我国自然保护区和风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园、历史人文遗迹地等之间虽有交叉,但其实它们之间存在根本性的区别,关键点在于自然保护区主要强调保持地域的自然原貌,严禁人为的干扰和破坏,旨在保留和提供环境“本底”,且在同一区域内可进一步合理分区,采取严格程度不同的保护措施;风景名胜区则强调具有特定美学价值的自然和人文景物以及风土人情,具有相当的欣赏价值,主要供人游览参观,且它允许一定的人工修饰与恢复;国家森林公园主要以特别的森林景观和人文景物供人们游览、休憩或进行科教文化活动,不同于自然保护区那样严格限制人为活动[7];历史文化遗迹大多处于风景名胜区,属于与人类文化有关的人文生态环境的范畴。其实,一个区域既被划定为自然保护区又被定为风景名胜区等类型,该现象是不正常也是不科学的,该现象可能是由于我国既往在特殊区域环境保护实体的宏观格局与管理体制混乱所造成的,现有必要进行理顺与合理纠偏。因此,自然保护区新立法在科学界定自然保护区设立标准并明确其立法宗旨的前提下,宜将风景名胜区域中有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布地,以及与自然生态保护密切相关的人文遗迹列为调整对象,而不宜不加甄别地将人工化程度较高或纯人文生态性的所有风景名胜区、地质公园以及历史文化遗迹统统纳入自然保护区新立法的调整范围。

    四、结合草案稿对新立法需要进一步明晰的若干问题

    (一)关于新立法定位及与相关立法的协调
    由于我国实践中自然保护区域涵盖范围已从原先严格意义的自然保护区扩展至人工林成分较大的森林公园、地质公园、海洋生物保护区、生态功能区等新类型,故只强调自然环境和自然资源的保护是远远不够的,还要加上对生物多样性、自然和文化价值即包括教育、科研、美学和休憩等多种价值的维护[8];而目前《自然保护区条例》基本上只对严格的自然保留区及原野地区进行规范,不包括其它类型的保护区域——如风景名胜区由《风景名胜区管理暂行条例》调整规范,森林公园主要由《森林公园管理办法》调整规范等。然而,又因为《森林公园管理办法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》、《文物保护法》“各行其道”,在适用时彼此出现冲突,缺乏统一的管理标准规范,无法适应对自然文化资源的协调系统保护。所以,需要打破部门、行业和地区界限,从国家整体和长远利益出发,将风景名胜区、地质公园等不同类型的保护区域也纳入新立法的调整范围,运用统一的规范管好各类自然保护区域[9]。这有利于理顺各种类型保护区域之间的关系,规范各种开发和保护的行为,还可提高法律规范的效力等级,有效解决相关立法之间的矛盾和冲突;并且,为区别于现行的《自然保护区条例》,新立法取名为“自然保护地法”或“自然保护区域法”。所述这些,或许正是新立法草案稿研究者、起草者力图创新的缘由及美好初衷。
    不过,前已述及,我国现实需要一部综合性、框架性的自然保护领域的法律,有必要提升现行《自然保护区条例》的效力位阶,并扩大其调整范围;但立法创新必须遵循自然生态规律并切合我国的实际,若未经充分科学论证,将不同性质的“三区两园”(自然保护区、风景名胜区、生态功能保护区、森林公园、地质公园)凑合一起管理,现实依据与理论依据不足,还会加剧目前自然保护区域“批而不建、建而不管”的矛盾,而且导致“一地多牌”归属混乱、难以确定——可能使一些本应纳入自然保护区进行严格管理的区域,被开发利用者纳入风景名胜区进行管理开发,对自然资源造成极大的破坏。如此,则与新立法的初衷背道而驰。
    两草案稿第一条之立法目的表述强调的也是自然生态保护,并未涉及文化资源及其它价值的维护;草案稿I第二条有关“自然保护地”的定义核心内容与“自然保护区”的含义并无实质差异;并且,没有采用立法惯用的“概括+列举”之一般模式——在抽象界定关键术语内涵后再具体列举,即如本立法草案依其原意可列举出自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜区、生态功能保护区等,让人一目了然,以凸显该部立法的综合调整意义;草案稿Ⅱ对“自然保护区域”之关键术语未给出明确的定义,仅在第二条中列举了其调整的主要对象范围;另外,两草案稿均拟将风景名胜区、森林公园、地质公园等都纳入其调整范围,而草案稿I在“附则”中就应表明现行相关立法(包括《风景名胜区条例》、《森林公园管理办法》等)都应废止,而不仅仅是废止《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》,草案稿Ⅱ却未述及任何相关既有立法的废止。由此表明,新立法者的意图初衷与立法调整目标、创新步骤并不完全相符,或许正是囿于现行体制的一种无奈选择;尤为甚者,草案稿Ⅱ尽管勉强生硬地将相关立法“综合”在一起,盖之以新创的中性名称并概括出不同立法的共性原则罗列成“总则”及“一般规定”,而忽略相关立法理念是否具有一致性以及内部架构的有机化程度,关键是缺乏整合的科学依据与现实基础,如此进行所谓的“综合性立法”,还不如说相关立法文件或法律制度的“汇编”,其综合调整的意义及实施效果究竟能有多大呢?
    (二)关于管理模式
    自然保护区建设管理的焦点是如何协调保护与发展之间的矛盾冲突,保护优先当属自然保护区立法的前提和基础,也是贯穿保护及建设与管理始终的主线。为此,草案稿I第八条确立了一项颇具核心意义的原则,即:自然保护地的建设与管理和当地经济协调发展的原则。但其概括较为笼统,对立法与执法的指导意义不突出,应更明确表述为:应贯彻保护优先和自然保护的建设与管理和当地经济建设、社区居民生产生活发展相协调的原则,保护规划同当地社会经济发展规划要统筹协调。
    要明白,我国传统上对自然保护区是采取自上而下的行政强制管理模式与封闭式保护政策,其存在两个突出问题:一是自然保护的建设管理同所属地经济发展完全脱节:二是当地社区群众处于被动的或与保护区对立的地位。[10] 这两方面都会加剧环境与发展、开发与保护的矛盾,使得地方政府报建自然保护区的积极性不高,对现有的自然保护区管理乏力、运作成本高、效果欠佳,以环境破坏换取经济发展的非理性行为广泛存在。因而,传统的管理模式应予调整,照应全球性的自然保护区域的目标功能趋于多元化,逐步推行开放式,参与式、适应式的管理模式,普遍重视社区、公众、非政府组织团体积极参与的合作型管理。这在立法创新上就是要构建将当地与社区经经济利益生物多样性保护结合的机制。
虽然草案稿I总则第五条(县级以上人民政府的职责)、第十一条(公众参与)与草案稿第十二条、十三条等有相关的原则性表述,但分则部分却欠缺具有贯彻实施意义的相应保障条款,可能会使参与合作型管理模式流于形式。
    (三)关于管理体制
    根据《自然保护区条例》规定,我国自然保护区的管理体制现状为:纵向实行分级管理(即根据自然保护区的重要程度区分为国家级和地方各级保护区),横向上实行(国家环保部门)综合管理与(各行政主管部门)分散管理并存。实践表明,传统的管理体制存在职责不明、权限交叉重叠与界线不清、协调不力、业务指导与实际管理权的分离等突出问题。一方面,中央或省级政府将国家级或省级保护区的管理责任托付所在地政府管理,却没有委以相应的权利,主要是没有足够的经费支持,导致级别与管理责任的错位、中央行政管理部门的业务指导与保护区所在地政府自行建设管理以及保护区管理机构的“自养”脱节;另一方面,中央各行政主管部门的执法监管与国家环保总局的“综合管理”频频“撞车”,事实上,环保部门只是环境保护的综合职能部门,没有相应的行政执法队伍,难以承担对自然保护区包括执法监管在内的综合管理任务。
    显然,草案稿I已经意识到上述问题并试图克服,其第五条六条分别明确了县级以上人民政府的职责,重新设计了管理体制,突出强调环保部门只对“自然保护地的生态保护工作实施统一监督”。但这种设计安排仍存在一定缺陷:一是政府的综合管理职能未能充分体现;二是缺少理顺地方政府与中央主管部门之间关系的协调机制,业务指导与实际管理权仍未实现有机统一;三是对环保部门的统一监督职能未清晰界定,以至于分则中有关自然保护地建设与管理的制度设计中,屡屡出现环保部门参与自然保护区管理的情形,似乎“监督”与“管理”混同;四是第三十五条的规定,无论是国家级、省级保护区,还是风景名胜区等其它类型的保护地,都由属地政府成立统一机构统一管理 ,如此仍然克服不了地方利益与生态保护的深层矛盾,也不符合国际上监管的有效做法,甚至有学者认为这潜伏着一场新的灾难;五是对跨行政区的自然保护区的建设与管理缺乏相应的协调机制遗憾的是,草案稿Ⅱ第十九条规定再重申环保部门的“综合管理”,似乎不顾现实的矛盾争议,干脆回车欲沿袭旧的管理体制。
    (四)关于基本制度设计
    两草案稿所设计的主要法律制度较《自然保护条例》有所完善,特别是创新地构建了自然保护区规划、分类管理、设立评审、评估机制、补偿机制等,反映了力图解决既往自然保护区所存在的某些矛盾冲突的现实要求,借鉴了国际上有关自然保护区的一般立法及监管经验。然而,某些制度设计一味追求创新,而忽视了必要的继承性或现实可行性,值得斟酌并加以改善。譬如,针对经费(资金投入)保障问题,草案稿I第七条、草案稿Ⅱ第二十九条从三个方面作了规定 ,其中具有突出意义的是“国家建立自然保护专项资金”,但并没有明确国家应担负经费投入的具体项目及支持的对象范围,而结合草案稿I第四十条(不同类别自然保护地的资金保障)的理解,实际上仍维系大部分自然保护区的资金投入是由地方政府及保护区管理机构来负担的旧格局。显然,这不太符合我国的实际情况(我国的自然保护区大约40%位于西部相对落后地区),也不合理,客观上加剧我国生态建设领域“多数人受益、少数人负担”的现象,最终导致经费投入的匮乏,相当一部分保护区建设与管理将难以为继。参照国外的经验,保护区费用纳入中央财政预算,实行垂直管理,以及比照广东等地生态公益林补偿机制,至少应由省级财政来担负主要的投入保障,而由当地政府、管理机构等其它渠道予以配套支持。再如,就自然保护区的设立评审与审批程序而言,草案稿I第二十五条只规定 了“自然保护地评审委员会”的设立及组成方式,未明确其相对独立的法律地位,这是否会导致其在实际运作中成为各行政主管部门的附庸而丧失必要的公正独立性?草案稿I第二十条有关“自然保护地建立的审批程序”设置与总则中的“管理体制”方针不太相符,也存在不合理的问题。例如:提请设立国家级自然保护区的主体,除了省级人民政府外,应否还包括国务院有关行政主管部门?审批建议已经国务院批准后,再报国务院环保行政部门备案,该表述有失妥当,若改为在国务院批准前应先有国务院环保行政部门的初审意见,岂非更为顺当?另外,草案稿I第三十八条有关“自然保护地管理类别”的划分与第四十一条有关“功能分区”的界定及表述是否科学合理,有待于商榷。对此,既涉及到新立法调整范围问题,需要再做相应的协调处理,更要看到摈弃既往立法已经确定且行之有效的三大类型九个类别的划分标准,且也未完全借鉴IUCN之管理类别划分标准的科学依据,完全人为新设标准,不讲求可行性和可操作性,势必造成实践管理中的混乱,不利于自然保护与生态建设。也许是草案稿I在“功能分区”制度创新设计方面招致非议太多,于是还草案稿Ⅱ则摒弃这一点。还有,两草案稿针对自然保护区建设与管理中历史遗留且颇为棘手,而必须设法解决的土地权属问题,似乎刻意在回避或表现出一种无能为力的态度,会继续影响日后的自然资源保护的实效。
    (五)关于法律责任
    两草案稿 “法律责任”的规定较《自然保护区条例》及相关立法,并无多大的创新之处,依然突出强调一般公民、组织的行政法律责任。而针对现实中日趋严重的破坏生态、损害自然资源价值等生态违法行为,应设置必要的刑事制裁措施,有利于自然保护区的建设与管理。草案稿不当疏漏了这一点。同时,两草案稿中关于行政法律责任形式的设定,仍未突破《自然保护区条例》作为行政法规的局限性,仍停留在上限数额较低的罚款(财产罚)层面,没有创设限制人身自由的行政处罚(如行政拘留),也不足以打击那些较严重违法破坏生态的行为。既然新立法处于法律位阶,完全能够因势利导,针对破坏生态、损害资源景观价值较严重的生态违法犯罪行径,应创设限制人身自由等方面的处罚制裁措施。

    结束语

    我国的自然保护区是在强大的人口资源压力和抢救性保护政策导向下不断得以发展起来的[11],正面临着数量与质量、保护与利用及如何有效实施规范管理等突出的矛盾问题;针对自然资源与自然环境的整体性、区域性及自然保护区所承担保存自然本底的特殊使命,制定具有综合调整意义的“自然保护区法”,提升立法规格,完善制度设计,是克服现行《自然保护区条例》滞后性的必然选择。诚然,新的立法创制既要因势利导,符合自然保护的生态规律,适度借鉴国际社会的有益经验,又要符合国情及自然保护的现实基础条件,着眼于现有自然保护区建设与管理法治化的积极效果,因而宜以循序渐进为变革创新的现实可行模式。

  
参考文献:
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    [10] [11] .韩念勇.中国自然保护区可持续管理政策研究[J].自然资源学报, 2000,15(3): 201-207.

  
Aspects Concerning the Legislation on Nature Protection Area
-----concurrently comments on drafts of the Natural conservation place law and
the Natural conservation region law
WANG Quan Dian, QU Jia Shu, GAO Min
(Law school of South China Agricultural University, Guangdong Guangzhou, 510642;
Nature protection area management office of Guangdong province forest bureau)
Abstract: The nature protection area legislation question has the widespread discussion in our country theory, the solid service early, but has not formed the basic mutual recognition. "Natural conservation Law" (draft manuscript of soliciting opinion) and "Natural conservation Region Law" (draft manuscript of soliciting opinion) organized to draft by environment national resources commission of the National People''s Congress successively appears, and the related disputes seem to appear more confusingly. Based on theory and practice understanding of nature protection area construction and management and combined with two drafts manuscripts the frame arrangement, the article discuses problems about New legislation idea, pattern, name, localization, adjustment scope and basic system category, in order to clarify ideas and overcome some thought obstacles of nature protection area legislation.
Key words: nature protection area; legal adjustment; legislation idea; systems design

  

  作者简介:
    王权典,华南农业大学法学院工作。
    屈家树,广东省林业局自然保护区管理办公室工作。
    高敏,华南农业大学法学院工作。

笔名: