黑龙江省湿地认定法律程序研究

中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/2009-02-03来源:《黑龙江日报》
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        《黑龙江省湿地保护条例》(以下简称“条例”)第三条规定,湿地“是指自然形成的具有调节周边环境功能的所有常年或者季节性积水地段,包括沼泽地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等,并经过认定的地域。”按照这一湿地法律定义的要求,湿地是需要经过认定的,也就是说没有经过认定的湿地不是法律意义上的湿地,不能适用条例对其进行保护。但是,条例出台至今五年多时间,湿地认定委员会还没有成立,当然也就没有对湿地进行认定,这就意味着从条例出台至今,条例不能充分发挥其保护湿地的作用。

        为了更好地保护黑龙江省湿地,湿地认定工作势在必行,所谓湿地认定是指湿地主管部门依照法定程序通过资料审核、实地勘验、事后监督等手段依职权或依申请对湿地资源进行科学评价,并确定湿地管理权属、划定湿地范围的具体行政行为。该论文主要研究湿地认定法律程序问题,受黑龙江省教育厅人文社会科学项目(项目号:11522076),即“黑龙江省湿地保护法律问题研究”项目资助。笔者认为,黑龙江省湿地认定的法律程序应当是:

        一、组成认定委员会

        湿地认定的首要工作是要组成湿地认定机构,条例第六条指出“省人民政府应当成立由有关部门和专家、学者组成的湿地认定委员会,负责对全省湿地进行确认并划定范围,经省人民政府批准后,予以公告。具体工作由省林业行政主管部门负责组织。”按照这一规定,黑龙江省林业行政主管部门受省人民政府的委托开始组建湿地认定委员会,黑龙江省湿地认定的前期工作已经开始。

        二、确立湿地认定原则

        确立湿地认定原则是湿地认定工作的基础,依据我国和黑龙江省湿地保护与管理的相关法律、政策,黑龙江省湿地认定的原则应当包括:第一,优先体现生态效益原则:即在湿地认定过程中,在确认某块土地是农用地、建设用地还是生态用地时,应当优先考虑土地的生态效益,将其认定为湿地资源;第二,弹性认定原则:即在湿地认定和权属划分方面,除考虑统一的湿地认定标准之外,还要考虑各地区湿地的差异性、湿地功能的多样性等因素,对湿地的确认、湿地等级的划分、湿地权属管理方面实行因地制宜、因势利导的认定方式;第三,综合认定原则:即在湿地认定过程中从整体出发,在认定湿地资源时,必须同时认定附属于湿地资源的土地资源、水资源以及动植物资源等,将其归属于湿地资源,进行综合管理;第四,申请与强制认定相结合原则:即在湿地认定过程中以湿地认定的申请为主要认定提起方式,而以强制认定为辅助方式的认定原则。

        三、制定湿地认定标准

        制定湿地认定标准时要参照条例中规定的“湿地是自然形成的具有调节周边环境功能的所有常年或者季节性积水地段,包括沼泽地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等”,但由于定义时无法将省内每一块湿地的特殊性包含其中,所以在进行湿地认定时还要制定详细的认定标准,包括湿地的类型、面积的大小、对周边环境产生的功能等。制定标准的程序包括:湿地认定委员会提出湿地标准,将该标准提交省级人民政府进行鉴定、批准和公布,建立和管理统一的湿地标准数据信息库,评价和预测适用湿地标准的生态、社会和经济后果。

        四、实地考察,提出湿地认定草案

        由于湿地兼具水、陆双重属性以及其蕴含多样性生物资源的特征使其具有调节气候、蓄水防洪、净化水源、维护生物多样性等重要的生态价值,因此,湿地认定委员会必须对每一块需要认定的湿地进行实地考察。具体方法是:根据黑龙江省湿地分布情况,确定强制认定的湿地范围;也可以根据申请人提出的湿地认定申请,确定是否具有认定的必要,然后,组织专家组深入实地调查研究,根据已经确定的湿地标准对尚待认定的湿地进行充分论证之后,预划出湿地所辖范围并制定出详细的适合湿地情况的湿地保护和利用的具体草案。

        五、明确土地权属关系

        由于黑龙江省湿地所辖地的土地权属关系十分复杂,所以在湿地认定中,特别需要注意的是不能侵犯土地所有者、使用者、承包者等的权利。这就要求必须将湿地认定草案与拟划入湿地范围内的土地所有者、使用者、承包者等协商,采取征收、购买、置换、租赁、社区共建等多种方式因地制宜地解决湿地所辖范围内的土地权属关系问题,如果协商不能达成一致,可以交由仲裁机构仲裁解决,最后形成双方认可的协议。

        六、明确湿地使用用途

        湿地认定委员会在确定湿地范围之后,要在专家论证的基础上根据合理开发利用湿地及其资源的原则,提出湿地可持续利用的方案,明确湿地开发利用的方式,对湿地资源使用,特别是湿地资源中的土地资源和水资源使用进行用途管制,对法律规定之外的不合理开发利用湿地的行为进行禁止。对于为了保护湿地改变了土地用途而遭受损失的有关单位和个人实行生态补偿制度,湿地认定委员会要核算出湿地补偿的合理标准。

        七、颁发湿地证书

        湿地资源常常与土地、水、森林、草原、动物等资源混杂在一起,没有独立出来。因此,由于没有明确的对象无法实现对湿地的全面保护。湿地认定工作就是要将湿地作为一个资源属性独立出来,明确湿地的法律地位。湿地认定委员会完成实地考察等工作后,就要对省内湿地进行确认并划定范围,确定湿地边框四至,颁发湿地证书,对湿地资源进行保护,具备条件的地方可以树立湿地界桩。

        八、跟踪管理

        湿地认定之后,湿地管理部门要运用发放湿地开发利用许可证的方式对湿地进行跟踪管理,具体方法是:任何单位和个人若要开发利用湿地及其资源必须向湿地管理部门提出申请,湿地管理部门运用法律赋予的权力对申请进行审查,符合法律规定则向申请者发放“湿地开发利用许可证”,湿地申请者取得许可证才能按照许可证指定的范围和方式对湿地及其资源进行开发利用。对不符合开发利用条件者,不颁发许可证,以保证湿地资源得到合理开发、利用和保护。另外,在许可中,可以规定对湿地开发利用的各种限制性因素,如开发、利用过程中不得改变湿地用途等等,使湿地开发利用许可证成为附条件或附期限的许可证。

        开展湿地认定工作意义重大,直接关系着条例的实施,这项工作完成后,湿地才能在法律上被确认,才能在司法实践中运用条例,才能实现对黑龙江省湿地的全面保护和合理利用。

(作者单位系黑龙江大学法学院)

 
(作者: 黑龙江大学法学院李艳岩)