章轲:珲春东北虎保护区“生存状态”调查

在祖国东北部中、俄、朝三国的交界处,有一块气候温和湿润、河流水系发达、有大片原始植被的南北向狭长地带:东与俄罗斯滨海边疆区克罗维亚、巴斯维亚、波罗斯维克等三个保护区接壤,西南隔图们江与朝鲜庆兴、雄基郡相望,北与黑龙江绥阳林业局相连,总面积108700公顷。

这就是我国第一个以国际濒危物种、国家I级重点保护野生动物东北虎、豹及其栖息地为主要保护对象的国家级自然保护区——吉林珲春东北虎国家级自然保护区。2001年10月,珲春自然保护区经吉林省人民政府批准成立。今年7月23日,经国务院批准晋升为国家级保护区。

12月上旬,《第一财经日报》记者在这里采访时发现,履行着生态保护重要职责的保护区管理局自身的生存状态正面临着严重的困境。

保护区艰难起步

1998年中、俄、美三国专家联合考察表明,珲春一带有东北虎3-5只、豹2-4只,是我国野生东北虎、豹分布数量与密度最高的地区。该区域起到联系中、俄、朝三国虎豹种群自由迁移,维持种群繁衍的生态通道作用。

此外,保护区内有野生植物有537种。属国家级重点保护的野生植物有10种。常见野生动物有316种,属国家Ⅰ级重点保护野生动物有9种;属国家Ⅱ级重点保护野生动物33种。野生梅花鹿约450只,是我国东北地区最大的野生种群。

但由于人类生产活动的日益加剧,森林原始自然生态不断恶化,野生东北虎和豹等珍稀动物的生物链正遭到破坏。

据保护区管理局副局长李志宏介绍,保护区成立后,设立了野生动物保护处、湿地保护处、救护中心等8个职能处室、6个基层保护站和1个生态保护警察大队。完善了基础设施建设,相继建成了春化、三道沟、敬信等三个基层保护站办公楼,杨泡、板石两个保护站也正在建设当中。重点实施东北虎栖息地与湿地的恢复工程以及被捕食动物资源的恢复与扩繁工程,同时加大了对公众宣传教育和对非法狩猎行为的打击力度,提高了当地居民的生态保护意识。

随着保护区生态环境的改善,东北虎野生种群数量有增加的迹象。根据已经掌握的监测资料分析,其活动范围已经扩大到已多年不见东北虎踪迹的森林山脚下。另据吉林省林业厅专家组对保护区为期一个月的有蹄类动物资源调查,梅花鹿、狍子、野猪、黑熊等动物的数量也有增加的趋势。

李志宏透露,建区以来,管理局已监测到查有实据的东北虎活动信息68次。其中:2002年16次;2003年18次;2004年19次;2005年至10月末15次。豹活动10余次。在保护区范围内不仅多次发现雌虎带着幼虎在林间漫步的足迹,还两次拍到了“森林之王”捕食猎风的镜头,在海内外引起轰动。

经费严重不足

但这些成绩很难掩饰保护区管理局面临的困境和尴尬。

“国家对保护区基础建设投资不足,保护区管理事业费没有纳入地方政府的财政预算,保护和管理资金比较紧张,直接影响了保护区虎豹保护工作的开展。”李志宏告诉记者,这几年,保护区管理局的人员工资都是由珲春市林业局垫付的,林业局每年的资金缺口高达1000万元,在这种情况下,每年还要垫付100多万元的资金给保护区管理局,累计垫付资金高达300多万元,负担非常重。

据了解,珲春自然保护区是在珲春林业局的基础上建立的,而林业局过去主要从事森林采伐和木材生产,国家实施天然林保护工程之后,对森林进行了限伐或停伐管理,林业局的收入大大减少。另一方面,林业局承担的是企业职能,而自然保护区承担的是社会职能。按道理,保护区是由国家建立的自然生态环境保护区,其经费应纳入公共财政预算,由政府投资来维护运行。

“保护区管理局没有编制,在册职工74人,每月拿300多元工资的人占了很大一部分。”保护区管理局副局长肖文礼告诉记者,除了人员工资,管理局和各个基层保护站没有一分钱事业费,每次巡护活动都要自筹资金。管理局目前只有一辆吉普车,6个保护站总共也只有2辆已经到了报废期的北京吉普。清山巡护时,都要向别的单位借车。GPS定位仪、对讲机等通讯器材也是空白。管理局工作人员的外出旅费、下乡补贴都要由个人垫支,办公用品要到处赊帐,生态宣传仅能限于国际组织的资助,科研繁育中心救治的野生动物饲养费用也常常要饲养员先自掏腰包。保护区最基本的生存能力都没有,发展的问题无从谈起。

2002年,国家林业局为珲春自然保护区拨付一期工程建设资金514万元,吉林省政府拨付配套资金120万元,财政补助事业经费100万元。“但这些钱连保护区必要的基础设施建设都不够。”李志宏说,由于监测和科研装备过少,对虎豹这样大范围隐蔽活动并具有高度危险性的野生动物的保护和研究无法深入开展。

李志宏认为,珲春自然保护区在世界虎豹保护战略中具有不可替代的特殊作用。虎豹保护又是一项全国、全世界人民共同受益的社会公益性事业,仅仅由珲春人民承担这个事业所必须的成本付出,而其他地区、其他国家人民只享受其利益的情况,从法律角度、从政治角度讲,都是不对称的、不公平的,在实践中也是很难达到预期目标的。

据国家林业局公布的有关资料,占国土面积超过1/10的自然保护区,保护了70%的陆地生态系统种类、80%的野生动物和60%的高等植物,其作用和意义相当重大。但目前大多数自然保护区缺乏应有的投入,全国自然保护区每年得到各级政府的总投入不足2亿元,许多保护区一直在走“自养”的路子。发达国家用于自然保护区的投入每平方公里年均约为2058美元,发展中国家也达到157美元,而中国仅为52.7美元,即使在发展中国家中我们也几乎是最低的。

国际野生生物保护学会生态专家认为,自然保护区具有很强的公益事业特点,应该保证管理人员和经费的充足,不应提倡为眼前利益而进行经济开发,政府应该为保护生态环境“埋单”。

今年国家林业局第55号文件已明确规定,各级自然保护区的经费要纳入政府的公共财政预算,而不能由企业来承担。据国家林业局野生动物保护司自然保护区管理处处长李忠透露,全国人大正在起草自然保护区法,委托国家林业局作为起草单位之一提交一份建议稿。而国家林业局已经建议“不同级别的自然保护区要纳入相应级别的政府财政预算中去”。这意味着,珲春自然保护区的经费有望列入国家的财政预算中。

管理体制待理顺

“现行的行政管理体制不适应自然保护区的发展。”李志宏称,目前有关保护区的法律法规不完善,没有理顺和明确保护区管理局的行政管理、行政处罚权限以及生态保护与发展旅游经济之间的矛盾。

“这也是制约保护区发展的重要因素。”李志宏强调。

《自然保护区条例》第二十一条规定“国家级自然保护区,由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。”而现实的情况并非都按照《条例》来管理自然保护区,较为普遍的管理体制是业务由上级主管部门管理,行政由县级以上地方政府管理,实行业务与行政分离的管理体制。

这种管理体制存在着职责不清、权利不明的弊病。特别是现在一些自然保护区对地方经济的带动作用不大,还要在不宽裕的财政中“掏腰包”养保护区一班人,所以保护区就成了“包袱”,保护区工作也就得不到重视和支持。

保护区管理体制的另一大难题,就是业务指导与实际管理权的分离。

据专家介绍,自然保护区产生的流程是:由地方行政主管部门提出可行性报告,交由当地环保局审查,若是地方级自然保护区,则由当地政府审批;若是国家级自然保护区,就报中央政府审批。批准后,保护区的人员组成、工资待遇、经费开支等,全由地方政府承担,国家林业局、农业部等中央行政主管部门,只对保护区进行业务指导。

按照这种管理体制,自然保护区划定后,担子几乎全落到了地方政府头上,客观上造成“多数人受益,少数人负担”的现象。

损害补偿矛盾突出

李志宏列举的保护区的第三个难题是野生动物损害补偿机制不健全,农民的利益得不到有效保护,在一定程度上影响了农民保护野生动物的积极性,这已成为野生动物保护工作中的根本性问题,严重制约了保护管理工作的有效开展。

“由于地方政府财政困难,并且没有相应的野生动物损害补偿标准和操作方办法,对历年来发生的野生动物损害事件从未进行过补偿。”李志宏说。

《中华人民共和国野生动物保护法》第十四条规定:“因保护国家和地方重点保护野生动物,造成农作物或其他损失的,由当地政府给予补偿”。而保护区管理局只是一个事业型的管理单位,不是法律规定的野生动物损害补偿主体。另外,我国法律目前也没有规定具体的补偿工作操作办法。

为切实保护好虎豹等濒危动物的安全,今年6月,珲春自然保护区管理局从荷兰老虎基金会争取到7365美元,对2002年1月-2005年6月期间发生的虎豹伤害家畜事件予以适当经济补偿,缓解了人与野生动物之间的矛盾,提高了当地群众参与虎豹保护的积极性。

“但是荷兰老虎基金会是一个小型的国际生态保护组织,募集资金也有很多困难,由于2005年6月以后发生的损害迟迟无钱进行补偿,农民们的情绪已经受到了严重影响。”李志宏说。

此外,据保护区管理局介绍,目前还有为数不少的农民经常到保护区内从事森林采集业,并且粗放经营,已经使区内的可采集资源严重退化。于是,又非法越境去俄罗斯进行采集。边防部队很难控制这些人的非法出入,保护区管理局更缺少有效的管理办法。

保护区内条件较好的沟系已大部分有人承包经营。他们的存在本身就不利于区内的野生动植物保护,不利于管理。他们同当地之间农民的矛盾又常常造成生态环境的意外破坏,如投毒捕捉林蛙等等。

保护区内有许多地方早就被辟为集体牧场,现有的牲畜已经接近或达到了区内林下草场的承载能力,而当地乡村又纷纷计划大力发展畜牧业。这必将对区内植被造成严重破坏,并带来更为严重的野生动物伤害大牲畜问题。

李志宏认为,虎豹伤害家畜及其他野生动物损害补偿问题的解决,最终要靠我国相关法律的出台,要靠生态补偿资金来源的正常化。

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